精准落实还有提升空间

■  张启龙\文

    近年来，围绕深入实施创新驱动发展战略，党中央、国务院出台了一系列支持创业创新的指导意见。为了解主要政策实施效果，国家统计局近期在北京、上海、江苏、浙江、福建、陕西、江西和湖南等地组织了专题调研。结果显示，目前各类创业创新政策日臻完善，呈现“人才激励政策好、简政放权政策实、双创支持政策多，税收优惠政策省”的良好局面。企业对政策认可度较高，同时也希望在深化政策细节研究、提高政策精准程度、扩大政策享受范围、强化政策协同解读等方面继续完善。
    创业创新政策实施情况
    ——人才激励政策“好”，有效激发科研人员创业创新积极性。
    根据《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》精神，为建立更为灵活的人才管理机制、让科技人员和创新人才得到合理回报，各地建立了多项具体措施，涵盖工资分配机制、创新专项奖补、成果转化收益、股权分红激励等方面。如北京和上海率先开展了科研事业单位绩效工资改革，健全绩效工资增长机制，同时将多项科研项目经费管理权限下放，给科研人员更大自主权，提高人员劳务费占比及支出标准。浙江多家企业设立专项奖金，对取得研发成果的科研人员予以奖励，大大提高了创新积极性，企业申请专利数、注册商标数均大幅增加。陕西规定科技成果若由完成人实施转化，可将转化收益以不低于90%的比例奖励给科技成果完成人和作出重要贡献的人员。上海在张江国家自主创新示范区试点国有科技型企业股权和分红激励办法，对重要技术人员采用股权激励，并暂缓缴纳个税。
    ——简政放权政策“实”，营造良好的创业创新氛围。
    “放管服”改革取得实质性进展，各地围绕转变政府职能，加快简政放权，优化服务企业，营造良好的创业创新氛围，得到企业普遍欢迎。如江苏建筑业企业表示，资质换证改为简易换证、取消多类保证金等措施，实实在在简化了众多流程，降低了运营成本，盘活了大量资金，使企业能够更专注于工艺和产品创新。浙江义乌推行“一站服务、一窗受理”，在市行政服务中心设立156个窗口，对市场主体登记、综合纳税等6个功能实行统一咨询和综合受理，将权力事项办事资料削减至5项以内，大幅度提高了办事效率。商事制度改革、推行五证合一等措施极大激发了市场主体活力，据国家工商总局统计，2017年上半年全国平均每天新登记企业1.6万户，日增各类市场主体4.9万户，继续保持高位增长。据世界银行2017年《营商环境报告》，我国营商环境排名提升至78位，比2014年提高了18位。
    ——双创支持政策“多”，积极服务地方双创事业发展。
    各地加大财政资金支持和统筹力度，普遍设立各类创业创新专项资金，对创业创新主体给予直接支持。如上海优化整合全市19个科技专项，纳入到统一的财政科技投入信息平台；北京科技型中小企业促进专项资金已设立多年，目前每年为550余家企业提供资金支持，户均可获15-40万元；陕西西安先后增资2亿元作为中小企业发展基金，增资1亿元作为创业投资引导基金，助力当地企业快速成长。
    各地加快建设众创空间等新型双创支撑平台，提供场地用能、税收优惠、直接补贴等多种优厚条件，有效整合资源，集成落实政策，服务地方创新企业成长。调研地区双创平台均发展迅速，一批国家级、省级众创空间如雨后春笋般涌现。其中北京、上海、浙江等先进地区双创平台实现了由量变到质变的提升，依托平台各自优势向专业化、细分化、差异化方向拓展，引入金融支持和风险投资的能力大大增强。北京多家众创空间入驻企业获得天使轮或种子轮融资的比例都达到9成以上。
    此外，各地开展政策供给模式创新，探索政策协同共享。如上海、江西通过每年开展创业创新大赛等活动，选拔优秀创新项目，激发社会创业热情。浙江、北京推广使用创新券，浙江累计发放创新券6.4亿元，带动全社会创新投入约40亿元；北京建立了首都科技条件平台，协同高校院所开放实验室，共享仪器设备，以创新券结算，盘活了科技资源。
    ——税收优惠政策“省”，助力企业增加创新投入。
    研发费用税前加计扣除和高新技术企业税收减免等是鼓励企业创新的普惠性税收优惠政策。调研显示，各项税收优惠政策得到企业普遍欢迎和较高认可，对企业降本增效、增加创新投入作用明显。调研地区企业均表示，修订后的研发费用加计扣除政策明确了享受政策的行业范围，扩大了可加计的活动类型，简化了核算要求，减少了审核程序，企业获得感明显增强。调研地区享受优惠的企业数量和减免额均增长较快。以规模以上工业企业为例，2016年参与调研的8个地区享受该项政策的企业数比上年增长15.7%，减免税金增长20.1%，超6成有研发活动的企业都认为政策实施效果比较明显。
    企业对创业创新政策的所想所盼
    ——进一步拓展人才激励政策的实施深度，释放政策活力。
    调研了解到，部分人才激励政策在落地过程中面临着创新搞活与规范约束之间的矛盾问题，需要进一步加强研究，深化落实。如科研项目经费管理权限下放，虽然增加了项目管理自主权，但政策缺乏具体的执行标准，项目单位在执行过程中存在顾虑，怕事后担责；科研事业单位绩效工资改革已经启动，但是国有企业仍受到限定工资总额的约束，科研人员工资待遇仍处于较低水平，抑制了企业的创新活力；高校、科研院所与企业之间的人才流动还不够顺畅，双向兼职、技术入股等机制尚未成熟，产学研用政策的系统性、协同性还有待提升。
    调研地区希望能进一步深化人才激励相关政策的研究和探索，直面矛盾问题，破除旧有规则，加强政策深度解读。建立健全配套政策，开展先行先试，积极推广先进做法，统一政策执行标准，充分释放政策活力。
    ——进一步提高双创支持政策的精准程度，推行分类施策。
    调研发现，小微企业较难获得各类创业创新资金支持。政府专项补贴的申请程序复杂，对企业人才储备和技术能力常有硬性要求，而银行贷款需要资产抵押或信用担保，风险投资的逐利性过强，对于本身存在轻资产特征、技术和人力水平有限的初创小微企业来说难以获取充足的资金支持。为此，应坚持需求导向，进一步完善各项政府资金和补贴的实施细则，可针对小微企业适当降低申报要求，精简审批流程，提高政策精准度；建立创新项目综合评估机制，引导银行及其他社会资金投向企业素质高、发展前景好的小微企业，将更多的支持政策由“锦上添花”转化为“雪中送炭”。
    调研反映，目前各类创业创新支撑平台快速兴起，难免良莠不齐，而采用撒网式的直接资金补贴，不利于优质平台或精品企业发展，容易形成“劣币驱逐良币”的局面。为避免双创平台出现低水平、同质化，应建立双创平台综合评价标准和机制，精准对接需求，推行分类施策，调整前置补贴为后补贴模式，鼓励双创平台向差异化、特色化、垂直细分领域发展。
    ——进一步扩大税收优惠政策的惠及范围，简化操作流程。
    虽然近年来享受创新税收优惠政策的企业数增长较快，但其整体规模仍显不足。据测算，调研地区2016年规上工业企业仍有约1/3的研发经费未享受加计扣除税收优惠的抵扣。调研显示，对政策不了解、不满足申请条件和申请过程较繁琐是企业未能享受优惠政策的主要原因。一方面，部分企业特别是非工业企业、小微企业对税收优惠政策不太了解，加之企业自身财务不健全、管理不规范导致无法合理有效的判定研发活动、归集研发经费，因此不得不放弃申请；另一方面，部分地区在政策执行过程中对申报条件设置了一定的门槛，多个执行部门要求不一、缺少协调，政策申请过程仍然较为繁琐，使企业望而却步。
    为此，应利用多种渠道继续强化税收优惠政策宣传力度，加强部门协调联动，执行统一标准，归并审核材料，简化操作流程。同时加强对企业的培训和指导，督促企业完善会计制度，健全研发活动分类账户，做好研发投入台账，努力扩大税收政策的惠及范围。
    ——进一步强化创业创新政策的协同和解读，构建统一发布平台。
    调研反映，各地创业创新政策涉及发改、财政、科技、税务、知识产权等多个部门。各部门对政策宣传力度不同、发布渠道不一，导致政策信息不对称，执行不衔接，办理程序较多。部分政策条文不够“接地气”，缺乏详细的解读和案例，导致企业对政策信息的捕捉、传递和理解存在问题，有时不得不与第三方政策咨询机构合作，增加了政策申请成本和风险。
    企业普遍希望能够建立统一的创业创新政策发布平台，加强各部门政策协同共享，增加详细的政策解读、案例说明和操作指南，具备信息采集和咨询互动功能，方便企业及时了解政策内容、享受条件、向谁申报、如何申报等问题，进一步优化服务能力，降低制度性成本。